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欽定古今圖書集成明倫彙編官常典

　第六百十卷目錄

　郡守部總論

　　冊府元龜〈總序　選任　褒寵　酷虐　譴讓　貪黷〉

　　大學衍義補〈擇民之長〉

官常典第六百十卷

郡守部總論

《冊府元龜》《牧守》

唐虞之制，或十二州，或九州，州皆有牧。虞典所為咨十有二牧。《左氏傳》所謂禹鑄九牧之金是也。三代之制，王畿千里之外，設方伯五國以為屬。屬有長十國，以為連。連有帥三十國，為一卒。卒有正二百一十國，以為州。州有伯八州八伯，伯亦牧也。商曰：伯夏周。皆曰：牧自唐迄周九州之地，以封諸侯。諸侯賢者，乃為州牧。又使大夫三人監，方伯之國。故曰：三監秦氏罷侯置守，凡三十六郡。郡置守掌治，其郡秩二千石。內郡有丞邊郡，又有長史掌兵馬秩，皆六百石。又置尉掌佐守典武職田卒，秩比二千石。亦有丞秩六百石，又置御史監之。漢郡縣承秦置，京兆尹左馮翊右，扶風謂之三輔分治。長安城中，京兆初為內史，又為右內史。左馮翊初為左內史。扶風初名主爵中尉，又為中尉。後更今名，各置郡尉。而諸侯所封之國，置內史治民，中尉掌武職。又省監郡御史丞相，遣吏分刺州，不常置。景帝中二年，更名郡守。曰：太守。郡尉曰：都尉。武帝元封三年，分諸郡為十三部，部置刺史掌奉詔條。察州內秩六百石，其察三輔，曰：司隸校尉。成帝綏和元年更刺史，曰：牧秩。二千石。哀帝建平二年，又以州牧復為刺史。元壽二年，又以刺史為州牧郡守，之職掌治民進賢勸功。次獄除奸，嘗以春行縣，所至勸民農桑振救乏絕，秋冬遣無害。吏案訊諸囚平其罪法論，課殿最刺史之職，嘗以八月巡行。所部郡國錄，囚徒考殿。最初歲盡詣京都奏事，皆有從事史。假佐後，漢皆因之以河南郡為河南尹省。諸郡都尉其職并歸，太守屬國都尉，舊主蠻夷降者，中興稍有八縣治民。如郡安帝又置扶風，及京兆虎牙都尉。靈帝末復，以刺史為州牧，魏始置都督諸州軍事，或領州刺史。晉准舊制王畿，置司隸校尉州，置刺史京師所治，置尹郡置太守諸王國，置內史。又涼州刺史領護羌校尉，雍州刺史領西戎校尉，荊州刺史領南蠻校尉亦或分置。又刺史太守內史，多領將軍中郎將之職。元帝中興罷司隸，以其職為揚州刺史。宋齊同之自魏已降，大抵刺史任重者為使持節，都督輕者為持節都，督諸軍事又輕者為假節。刺史治民事其非要州不帶都督，則單為刺史，謂之單車。刺史梁陳之制，刺史二千石受拜之。明日，辭宗廟而行揚州，南徐州東揚州，刺史品第三荊江南兗。郢湘雍州刺史品第四，豫益廣衡青北兗。北徐梁司南梁交，越桂霍寧州刺史，及丹陽尹會稽吳郡。吳興太守品第五，其餘萬戶以上郡守內史品第六，不滿萬戶太守內史品第七，其秩比二千石。單車刺史加督進一品，都督進二品，太守加秩亦進。一品都督進二品，後魏以司隸部為司州。州置三刺史，用六品宗室一人，異姓二人比。古之上中下，三大夫郡置三太守。用七品而太守上有刺史，下有令長，雖置而不臨民。又置大都督總緝軍民，北齊京師所治司州置牧，清都置尹餘州置刺史郡，置太守三等。上州刺史清都尹三品三等，中州刺史三等，上郡太守從三品三等。下州刺史四品三等，州郡制祿之法，刺史守令下車各前取一時之秩，上上州刺史與司州牧同。歲秩八百疋上中上下五十疋為差，中上百疋為差中，中中下五十疋為差下，上百疋為差下，中下下五十疋為差上。郡太守歲秩五百疋，降清都尹五十疋，上中上下各以五十疋為差中，上四十疋為差中，中中下三十疋為差下，上四十疋為差下，中下下三十疋為差幹力聽敕。乃給幹輸絹十八疋，放其身力則以州郡白直充。後周雍州牧，九命三萬戶以上。州刺史正八命二萬戶，以上州刺史八命一萬戶，以上州刺史正七命五千戶以上。州刺史七命，京兆尹八命，一萬五千戶以上。郡守正七命，五千戶以上。郡守正六命，一千戶以上。郡守正五命，一千戶以下。郡守五命而刺史奉辭之日，備列鹵簿。又改都督為總管。隋雍州牧從二品上，州刺史正三品中，州刺史從三品下，州刺史正四品，京兆尹正三品，上郡太守從四品，中郡太守從五品，下郡太守正六品。州又置總管，以統餘州并益揚荊，謂之大總管。視從二品，中總管視正三品，下總管視從三品，其為總管刺史皆加持節。刺史太守皆計戶，而給祿。大州六百二十石，其以四十石為差於下。下則三百石，大郡三百四十石，其下每以三十石為差。後開皇三年，罷郡以州統縣。煬帝即位，又罷州置郡，郡置太守上郡，從三品，中郡正四品，下郡從四品，京兆河南俱謂之尹正三品。舊制州有兵處刺史，帶諸軍事以統之至，是別置都尉，副都尉領兵馬郡，不復知兵矣。其後郡各加置通守一人，位次太守。京兆河南則謂之內史，而悉罷持節總管之名。唐初又以郡為州，雍州雒州並置牧，餘州置刺史。復以雒荊并幽交五州為總管府，總管與刺史皆號持節。七年改總管為都督，督十州者為上都督，不及者為都督。後又都督刺史加號使持節。諸軍事而實無節，但頒銅魚而已。景雲二年，分置二十四都督。糾察所管州刺史已下，官人善惡畿內，州不隸都督長壽。元年又改并州為太原府，神龍中罷之開。元中改為太原府，又始置節度使。其後又置諸道，採訪使皆以刺史為之節度使。以司戎事採訪使，以聽民政。天寶元年改州為郡，改刺史為太守。武德元年，改郡為州，改太守為刺史。又以益州為成都府，岐州為鳳翔府，蒲州為河中府，荊州為江陵府。乾元元年，改停採訪使俄，置觀察處，置使興元中以梁州為興。元府光化中，以華州為興德府。凡唐之制，京兆河南太原尹，從二品，餘尹從三品，其屬僚有少尹而下大都督從二品，中都督正三品，下都督從三品，屬官有長史而下大都督多親王為之。以長史領州務以領戶，滿四萬已上曰：上州刺史。從三品戶滿二萬已上，曰中州刺史。正四品戶不及二萬曰：下州刺史。正四品其屬僚有別，駕下都督而下所掌清肅邦，畿考覈官吏宣布德化撫和。齊人勸課農桑敦諭五教，每歲一巡，屬縣觀。風俗問百年錄囚徒恤鰥寡，閱丁中務知百姓之疾，五代之制，並與唐同。昔漢宣帝云：與吾共治者，惟良二千石乎。夫一圻之地，千乘之賦。上承於王廟，下熙於民務。有刑辟之政，有軍旅之事。所謂生民休戚之所屬，王室安危之所，漸故得其人則成。治非其材則受弊，至乃仁慈以流聲，清白以飛譽。禮讓以化俗，公正以御物。不懾於威權不溺於榮利，此良吏之最也。巽懦以取容，依阿以附勢，殖貨以厚己，苛刻以求名。不畏於簡書，不卹於惸弱。此奸吏之首也。並用考其行事，著之於篇。

《選任》

自舜典所載蓋十有二牧，以訖於周重方伯，連帥之任，秦置郡守漢。仍其制，或郡或國。錯峙於四封曰：守。曰相。咸釐於兆姓專制，千里其為威重可知矣。故推擇之際，未嘗輕焉。乃有密邇都邑俯，介戎貊或豪猾恣橫，或寇攘為孽。至乃干戈，甫定水旱相，仍罷羸賴。其惠綏強暴，資其式遏繇，是選循良之器，求真幹之用。分符以往專城而居，足以為王廟之藩，屏黔民之師，長者矣。

《褒寵》

夫懋功賞善，有國之令典也。蓋夫長人之寄，共治為重。實勸能之所，先非庶尹之可擬中，葉而下循。吏繼踵乃有勤修厥職，克揚善政彈擊豪橫，完補凋瘵捍患屏寇務穡。敦本式遏夷貊詳，明獄犴清白。以自守傾竭而奉上，苛慝不作繕。治以時遺，愛在民藹。然垂裕而君人者，莫不優異。其爵秩便蕃其賜予，或明詔申獎或延見勞問。乃至崇進禮命嚴。設圖像周旋宴喜，臨視歎息抑情。從事起家，延賞恩流闔境。昭示溥率逮乎。既沒尚增追悼賵贈之禮，名數有加，躬臨以發哀節。惠以著美方牘，所載咸可徵焉。

《酷虐》

孔子曰：道之以政，齊之以刑，民免而無恥。老子曰：其政察察，其民缺缺。故歷代史官以酷吏敘傳者，其貶惡亦深矣。自秦網凝密不務教化，滅絕仁義，殘及至親。上之所行，下有甚者。至於守土之吏，又何足論本其為術出於法家。故其御民也。若薙氏之去草，既蘊崇之又行火焉。漢承秦弊，凡事簡易禁網疏闊僅，至刑措。然吏二千石而下，以能挫豪猾威震，郡國為己任者，亦比比而有其弊也。冰慘火烈，鷹擊虎怒，以刀鋸為治。具流膏血於境內，急若束濕害過屠，伯充積冤氣鮮聞。令終斯乃椎埋刻薄之人，非鄉黨禮義之士。任官苟失何世無之，如狼牧羊，誠非虛語，則共理之政，得不慎擇，其循良也哉。

《譴讓》

秦開郡縣之制，漢重牧守之選。崇其服章授以符契，自茲厥後，其寄彌隆。所以分字烝黎，大暢王澤其有，馮朱旛之軾㨿黃堂之坐，遐棄厥職罔思。其憂忘卹緯之義，昧守器之道。奉制令而不謹，決爰書而多誤，或㢲懦不事沉湎自安投刃乖。方代庖違舊虧損於儀，序受譏於謠，詠以致。綱紀廢墜圖籍參，互枹鼓競發獄訟，滋豐虧共治之規，煩切責之詔。既速官謗，用干刑書，皆著於篇以警厥後云。

《貪黷》

夫天子所與共治者，惟良二千石爾嗟乎。風教陵遲，

廉恥凋喪。見得思義幾何人哉。徇利之夫，厚顏斯甚荷析圭剖符之寵，膺百城千里之寄。而乃割剝萌庶讎斂貨，財見金而不見人。知得而不知喪識，多積之可樂。闇厚亡之難，悔貫盈惡，稔顛沛隨之故。君子辭富以求安知足，以遠辱者豈徇名安節。至性之所存，抑失身殄祀。古人之攸戒也。由漢以來居長人之任彰，貪墨之跡者，悉條著於篇云。

《大學衍義補》《擇民之長》

《周禮·大司徒》：施教法於邦國都鄙，使之各以教其所治民。令五家為比，使之相保，五比為閭，使之相受，四閭為族，使之相葬，五族為黨，使之相救，五黨為州，使之相賙，五州為鄉，使之相賓。

臣按此成周六鄉之法也。合五家為比，比有長合五比二十五家為閭，閭有胥合四閭一百家為族，族有師合五族為一黨，黨五百家黨，則有正合五黨為一州，州二千五百家州，則有長萬二千五百家為鄉，合五州而為之也。鄉則有師，有老有大夫焉。鄭元曰：百里內為六鄉，其外為六遂鄉猶。今畿內之地，遂猶今外郡也。王畿之內立為六鄉，而統之大司徒，亦猶今畿內郡，縣直隸六部云。

遂人掌邦之野，以土地之圖，經田野，造縣鄙形體之法，五家為鄰，五鄰為里，四里為酇，五酇為鄙，五鄙為縣，五縣為遂，皆有地域溝樹之。

臣按此成周六遂之法也。五家為鄰，鄰有長二十五家為里，里有宰一百家為酇，酇有長五百家為鄙，鄙有師二千五百家為縣，縣有正又有師焉。萬二千五百家為遂，遂則有人有長又有大夫焉。周制內有六鄉外，有六遂鄉之所置比長。閭胥族師黨正遂之所置，鄰長里宰，酇長鄙師。是即漢之亭長，三老嗇夫唐之里，正坊正宋之保長耆。長之任也。我朝稽古定制於天下，州縣每百一十戶為一里，十戶為甲。每甲有長在城，謂之坊長，或謂之廂長。在外謂之里長，或謂之社長保長。十年而一役之役，周而更造其籍，事力有消長，則逓升降之。又於每里推一年老有德者，為老人。凡民間有戶婚田土𩰚毆爭競，一切小事付之聽決。又製為木鐸，使貧而老者振之，以警眾。其詞曰：孝順父母，尊敬長上，和睦鄰里，教訓子孫。各安生理，毋作非為，其在赤縣也。月朔京尹引赴御前，聽宣諭其制，視古為詳，周而盡親而比事。體歸一氣類，聯絡而我聖祖，又製為教民。榜文昭示天下使之人，人儆省世，世遵守一編之中，良法美意蓋與。周官所載鄰比里，閭族黨宰長胥師，所蒞之職。殆相符合噫，九重之高而慮周。閭閻之下，萬幾之繁。而思及田里之微，而又委曲詳悉。如此其為天下萬世計也。深且遠矣，唐柳宗元有言有里。胥而後有縣大夫，有縣大夫，而後有諸侯，有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子。然則天子之與里胥，其貴賤雖懸絕而，其任長人之，責則一也。夫人生不能無欲，有欲不能無爭，其爭也未嘗不起於細微，於其萌芽而遏絕之。於其旁近而禁止之，則易為力而不至於損傷。且耳聞不若目見之，真意度不若心孚之切，文移不如口諭之易。此古人識治體者，所以必重親民之任，而與民最親者里胥也。漢人於鄉亭之任，三老之設俾，其勸導鄉里助成風俗得與縣，令丞尉以事相教。復勿繇戍嘗，以歲十月賜以酒肉，或賜爵級及帛任之。既專優之。又厚是以當世之士，夫皆樂為之。如張敞、朱博、鮑宣、仇香之徒。方其微時亦嘗為其鄉之亭長，嗇夫不以為浼也。臣願明敕有司慎重其選，申明祖宗榜示之意。必欲一一見之，施行屬民而讀法，必其如周之族。師索鬼而祭祀，必其如周之黨。正如閭胥之辨，其施舍如里宰之行。其秩敘如酇長之趨。其耕耨稽其女工如閭師之任。農耕事任圃樹事，又如鄰長之相。糾相受相糾使之有，所警而不為惡相。受使之有所勸，而必為善夫。如是將見禮教興行恩澤，下究田里無愁嘆之聲。風移俗易，比屋可封矣。則雖四方嘉靖之休，萬國咸寧之化，其基本端在於此也，伏惟聖明加之意焉。

秦滅諸侯，以其地為郡，置守丞尉各一人。

臣按此郡置守之始，古者土分為三。公侯百里伯七十里，子男五十里，天子之邦國都鄙有六鄉六遂。諸侯之國大國三鄉三遂，次國二鄉二遂，小國一鄉一遂。所謂鄉遂視後，世之州郡所謂鄉，遂大夫視後世之牧守也。

漢武帝時，董仲舒曰：郡守縣令民之師，帥所使承流而宣化也。故師帥不賢，則主德不宣，恩澤不流。今吏既亡，教訓於下，或不承用主上之法。暴虐百姓，與姦為市，貧窮孤弱，冤苦失職。甚不稱陛下之意。是以陰陽錯，繆氛氣充塞群，生寡遂黎民，未濟也。

臣按仲舒謂郡守縣，令民之師帥謂之師，所以教民也。謂之帥所以率民也。教民使之知禮義，率民使之趨事功。是則守令兼治教之責。非但使之治簿書，督財賦理詞訟而已也。後世人主專，責守令以吏治而於教化之事，略不計焉。失古人命官之意矣，漢世去古未遠儒者論。治猶有所本，後世則視教化為虛文矣。

宣帝拜刺史守相輒，親見問觀其所由退，而考察所行以質。其言有名實不相應，必知其所以然。嘗稱曰：庶民所以安其田里，而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者其，惟良二千石乎。以為太守吏民之本也。數變易則下不安民，知其將久不可欺，罔迺服從其教化。故二千石有治理，效輒以璽書勉厲。增秩賜金，或爵至關內侯公卿，闕則選諸所表，以次用之。是故漢世良吏，於是為盛。

臣按史稱宣帝。厲精為治，綜核名實信賞必罰。此其厲精之實也夫上有責實之政則下有實用之效觀宣帝每拜守相，必親見問及其退也，又加考察焉。考察既得其實，而後用之其用也。又能久於其任使吏得以究，其所施民得以安。其所教賢者，得以成其功，不肖者難以匿其罪。及其治效，既著或勉以璽書或增其爵。秩選其所表者，以次入為公卿上之責，實如此則為守。令者安敢不以實應之哉。後世人主選任守，令一切付之，銓曹銓曹一切付之資格上之人略不有所甄別，及其黜陟之際，惟徇虛名不責實效，往往賢否混殽，真贗相半。非無賞罰之典，而不足以示勸懲此。郡邑所以少循良之政，而閭里所以多愁嘆之聲也歟。

宣帝詔曰：蓋聞有功不賞，有罪不誅，雖唐虞猶不能以化天下，今膠東相王成勞來，不倦流民自占八萬餘口。治有異等之效，其賜成爵關內侯。

臣按此詔，可見宣帝信賞必罰之政。然史又謂或對帝言，成偽增戶口，以蒙顯賞。是後吏多為虛名，由是觀之則帝之所以綜核名實者，未必皆實也。則凡其所謂親問考察，名實不相應而知其所以然者，豈盡然哉。是故人君為治，惟誠之為貴不察，察以求立名不訢，訢以求快意則不為小人所窺伺，而墮其術中矣。

又詔曰：潁川太守霸宣布詔令。百姓鄉化孝子弟，弟貞婦順，孫日以眾多田者，讓畔道不拾遺養，視鰥寡。贍助貧窮，獄或八年無重罪。囚吏民鄉於教化，興於行誼可謂賢人君子矣。其賜爵關內侯黃金百斤，後徵為太子，太傅遷御史大夫。

又詔曰：大司農邑，廉潔守節。退食自公，亡疆外之交。束修之餽，可謂淑人君子遭離凶災。朕甚閔之，其賜邑子黃金百斤，以奉其祭祀。

臣按宣帝之於良吏不獨生，而褒升之。及其沒也。猶賜金以奉，其祭祀焉則夫當世之為守宰者，安得不思所以感發而思奮哉。夫人臣之為善，恆苦於上下之隔，絕而無由，以上聞也。上之人既聞之播於詔書，致其褒嘉一則。曰：賢人君子，一則曰淑人君子，為人臣而得於上之稱讚。如此生有餘，榮死為不朽，自非下愚不移者，孰肯甘小人之歸哉。

先是哀平間卓茂為密，令視民如子。舉善而教吏民，親愛不忍欺之數年。教化大行道不拾遺，後以病免。歸光武即位，先訪求茂詔曰：夫名冠天下，當受天下重賞。今以茂為太傅，封褒德侯。

司馬光曰：光武即位之初，群雄競逐，四海鼎沸。彼摧堅陷敵之人，權略詭辯之士。方見重於世而獨能旌循良之吏，寘諸群公之首，宜其光復舊物享祚，久長蓋由知所先務，而得其本原故也。

明帝詔司隸，刺史歲考長吏殿，最以聞嘗謂群。臣曰：郎官上應列宿出宰百里，苟非其人，則民受其殃，是以難之故。吏稱其官民，安其業。

臣按國家設守令：將使之奉，宣德意以為民造福也。顧乃殃其民，又何用彼為哉。明帝生深宮之中，居九重之上，而念及民之受殃，則當是時受其民而為之牧者，孰敢殃之哉。雖然天下之所以為吾民殃者，不但一守令也。守令中，固欲有福吾民者，而又有殃之者，雜於其間則民亦無由以享。其福矣。吁奉天子民，而居吏民之上者，尚因明帝之言，而思所以推類以求之哉。

章帝詔曰：俗吏矯飾外貌似是，而非朕甚厭之甚，苦之安靜之吏。悃愊無華日計，不足月計有餘，如襄城令劉方吏民同聲，謂之不煩。雖未有他異，斯亦殆近之矣。夫以苛為察，以刻為明，以輕為德，以重為威。四者或興則下有怨心。吾詔書數下，冠蓋接道而吏不加理人，或失職其咎安在勉思舊，令稱朕意焉。

臣按章帝此詔：切中古今俗吏之弊，所謂安靜之吏。悃愊無華日計不足，月計有餘斯人也。豈宣帝

詔，所謂淑人君子者歟，是人非獨不易得且不易識也。後世而有斯人安知其不以罷，軟不勝任目之哉。老子曰：其政悶悶，其民醇醇。又曰：治國如烹小鮮，擾之則亂章。帝蓋有見於此矣。

順帝時左雄上疏曰：寧民之道，必在用賢。用賢之道，必存考黜。吏數變則下，不安業久於其事。則民服教化，臣愚所謂守相長吏。有顯效者，可就增秩，勿移徙非父母喪不得去，官吏職滿歲，乃得辟舉。

王安石曰：在位者數徙，則不得久於其官。故上不能狃習而知其事，下不肯服馴。而安其教賢者，則其功不可以及其成，不肖者則其罪不可以至於著。若夫迎新將，故之勞緣，絕簿書之弊固，其害之小者，不足悉數也。設官固皆，當久於其任。而至於所部者遠所任者，重則尤宜，久於其官而後可以責其有為。

臣按九載黜陟之典，始於唐虞後世，任人惟西漢為最久，黃霸在潁川至於八年，然未有一定之制。惟我聖祖稽古定制始，復有虞之典。內外官三年，一考六年再考中。有平常不稱職者，皆許其復。任以冀其後，效至於九年通考。然後課其三考之功，過以相乘除因，以黜陟焉。其於外官也，中有善政著聞，而為吏民所告。保者及部使者，以聞即行旌異之典。其秩滿者，則又增秩加官，仍其舊任，是以官安其職。民安其生仕者，無奔走道路之勞。居者無送舊迎新之費，百年以來率循。是道近自選法淹滯以來，乃行一切苟且之政。數有變更，甚非祖宗立法任人之初，意況繼任之人，與所退者無大相遠乎。

北齊制郡為上中下三等，每等又有上中下之差。自上上郡至下下郡，凡九等而縣之制亦如之。

隋如北齊之制，楊尚希上表曰：今或地無百里，而數縣並置，或戶不滿千而二郡分領。僚眾費多租調歲減，宜存要去閑併小為大。則國家不虧，粟帛選舉，易得賢良矣。隋主從之。

唐制近畿之州為四輔，其餘為六雄，十望十緊，及上中下之差。縣有赤縣畿縣，望縣緊縣上縣中縣下縣七等之差。

宋朝應天下諸縣，除赤縣畿縣外，四千戶為望縣，三千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，千戶以上為中縣，不滿千戶為中下，五百戶以下為下。

臣按北齊制郡為九等，唐宋制縣為七等，定其等差，所以別疆域之廣，狹人民之多。寡均科差之輕重也，因其所轄之廣狹，所統之眾寡，所蒞之繁簡量其所容度，其所有而計其所出，如是則無偏重之弊，不均之患，是亦人君平治天下之大端也。我朝得國之初，郡縣多循勝國之舊，名稱間有不同疆域，則初不異也。方是時干戈甫定流徙未復，人民無定數，今則承平日久版籍。既定生齒日繁，然而郡縣猶因其舊大小懸，絕多寡絕倫。固有一府統數十州縣者，其最小者乃至僅有二三縣焉。固有一縣隸七八百里者，其最小者乃至不滿一里焉。設官雖有全減之殊，品級則無大小之異仰。惟祖宗官制一定，固不敢輕有改革。若夫斟酌唐宋之制，以定府縣之等，似若可行臣愚，請分府為上中下三等，州縣之等，亦如之上縣以編民，百里為率中縣，五十里以上下縣，四十里以下其縣之過百里者或陞以為州，或析一以為二縣，縣之人民少者割附近里分益之。州之人民少者，或降而為縣，或益之以近民而府。亦然如此則官吏之所蒞者，有繁簡以此次其殿，最土地之所出者有厚薄。以此科其財賦人民之所聚者，有眾寡。以此定其徭役，將見疆域整齊事力均。壹差賦公平太平之基端。在此矣。或謂祖宗成憲行之百年，一旦改革之，孰任其咎哉。曰：浙之嘉興府止三縣。宣德間則析為七矣。景泰初元浙寇作而分溫處，閩寇作而分建劍。廣寇作而分南海，與其析之於殘破之餘。孰若置之於全盛之日哉。矧今遠方縣道，有地方四五百里，跨三四縣間者，人民去縣治。既遠往往負固，武斷推理遇有勾攝，公行旅拒官府，恐致生變。因循姑息前日之閩浙，近日之荊襄可鑒也已。

唐太宗曰：為朕養民者，惟在都督刺史。朕嘗疏其名於屏風，坐臥觀之，得其在官善惡之跡。皆注於名下，以備黜陟縣，令尤為親民不可不擇。

元宗引見京畿縣，令戒以惠養黎民之意。又詔新除縣令，試理人策惟韋濟詞理。第一擢為醴，泉令中有不第者，吏部侍郎坐左遷。

元宗又自選諸司長官，有聲望者十一人為諸州刺史，命宰相百官餞於洛濱，供張甚盛自為詩，親書贈之。

臣按唐之賢君，太宗元宗為盛一代，致治之盛，首稱貞觀開元。夷考其所以致此者，良由於留意守。

令親民之官故也。史謂葉氣，嘉生薰為太平，垂祀三百與漢，相埒致之之術，非循吏謂何信矣哉。

唐元宗制選京官，有才識者除都督刺史。都督刺史有政跡者，除京官使出入，常均永為定式。

又詔三省侍郎，闕擇嘗任刺史者，郎官闕擇嘗任縣令者。

張九齡曰：古者刺史入為三公郎官，出宰百里。今朝廷士入而不出，其於私計甚自得也。京師衣冠所聚聲名，所出從容附會不勤而成是大利。在於內而不在於外也，宜遂科定其資，凡不歷都督刺史，雖有高第不得任侍郎列卿。不歷縣，令雖有善政，不得任。臺郎給舍，都督守令雖遠者，使無十年任外，如不為此。而救其失，恐天下猶未治也。臣按天生烝民不能自治，而付之君。君統萬民不能獨理而付之臣，是則天之立君。君之任臣無非以為民而已。故凡朝廷之上，三公九卿，百司庶尹，何者而非為民設哉。不但置州縣，設守令，以為民也。自古聖帝明王知天為民立，己以為君莫不以重民為先。務重乎。民必重治民之官，而於其所親近者，尤重焉。守令是已古人有言輕郡守縣，令是輕民也。民輕，則天下國家輕矣。自昔論治體者，往往欲均內外之任，使無偏重偏輕之患。臣愚以為在內之官蒞事者也，在外之官蒞民者也。蒞事者固助其君，以治民。又孰若蒞民者親，代其君以施政於民者，尤為切要哉。君以民為天，臣愚以為事。輕於民蒞民者，比之蒞事者尤為重也。尤當優之以禮，秩加之以恩典。豈特均之云乎。

宣宗時于延陵為建州刺史，入辭宣宗曰建州去京師，幾何對曰：八千里。宣宗曰：卿到彼為政善惡，朕皆知之，勿謂其遠，此階前則萬里也。

蘇洵曰：天下之埶近之可憂，未若遠之可憂之深也。近之官吏賢耶，民譽之歌之不賢耶。譏之謗之譽歌譏謗者，眾則必傳。傳則必達於朝廷，是官吏之賢否易知也。一夫不獲其所訴之刺史，刺史不問，則裹糧走京師緩。不過旬月，撾鼓叫號而有司不得不省矣。是民有冤易訴也，吏之賢否易知而民之冤易訴，亂何從始耶。遠方之民，雖使盜跖為之郡守，檮杌饕餮為之縣，令郡縣之民，群嘲而聚罵者，雖百千為輩，朝廷不知也。白日執人於市，誣以殺人，雖其兄弟妻子亦不過訴之。刺史不幸，刺史又抑之則死且無告矣。彼見郡縣守，令據案執筆吏卒，旁列箠械滿前，駭然而喪膽矣。則其謂京師天子所居者，當復何如而又行數千里，費且百萬富者，尚或難之而貧者，又何能乎。故其民常多怨，而易動。故曰：近而可憂未，若遠之可憂之深也。臣按王者於天下埶，雖有遠近內外之殊，然皆在吾一視之仁之中。豈因其內外，遠近而為之輕重哉。宣宗謂此階前，即萬里也。然則萬里之外，即此階前從可知。已蘇洵之言，切中遠方，官吏害民之弊，人君居九重之上。誠於選任守宰之際，必慎重其人而不輕授。又於陛辭之時，親加戒勉，視萬里之遠。如階庭之間，凡有施為必加寬，卹其守宰有克，舉其職者輒不次擢，用之視諸內地之吏。反加優焉。夫然則人人樂仕其地，而遠方之民，皆有賈。父來晚之謠，而無尹來殺我之怨矣。

宋神宗謂文彥博等，選任知州未得善法。曰：朕每思祖宗，百戰得天下，今以一州生靈，付庸人常痛心疾首。

臣按宋之得天下，不盡出於戰也。而為其子孫者，尚且痛心疾首。不忍以其祖宗之生靈，付之庸人之人。矧我祖宗之天下，真得之百戰之餘烏。可不擇其人而輕付之哉。臣誦神宗，此言不勝悚懼伏，惟聖明留神致思。

周書王啟監厥亂為民曰：無胥戕無胥，虐至於敬寡。至於屬婦合，由以容王其效。邦君越御事，厥命曷以引，養引恬自古王，若茲監罔攸辟。

蔡沈曰：監三監之監康叔，亦受畿內之民。當時亦謂之監。故武王以先王啟監意，而告之也。言王者所以開置監國者，其治本為民而已。其命監之辭，蓋曰：無相與戕殺，其民無相與虐害。其民人之寡弱者，則哀敬之使不失其所婦之窮。獨者則聯屬之，使有所歸保合。其民率由是而容蓄之也。且王所以責效邦君，御事者其命何以哉。亦惟欲其引掖，斯民於生養安全之地，而已自古王者之命監。若此汝今為監其無所用乎，刑辟以戕虐人可也。陳大猷曰：周禮建牧立監，以維邦國。自黃帝已立，左右監以監視萬國，乃諸侯之長也。

臣按三代以前立監，以監邦國蓋於諸侯中。擇其傑出者立為之長，以維持之自秦罷侯，置守尉監則是於守尉之外，別立官以監視之焉。制雖不同其治同。於為民無相戕殺，無相虐害。哀敬之聯屬

之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之，於生養安全之地而已。

漢初遣御史監三輔郡察詞訟，其後復置監察御史。文帝又遣丞相，史出刺并督察御史。武帝始置部刺史，以六條察郡國成。帝更為州牧，未幾復為刺史。唐分天下為十道，置巡察使尋改。按察使後，又改採訪處置使。又改曰：觀察使其有戎旅之地，即置節度使。

宋初置轉運使後，又置提點刑獄。凡有四司曰帥曰漕，曰憲曰倉，各自建臺，每司各有長官掾佐。

臣按黃帝四監，唐虞四岳，十二牧三代，方伯連帥是皆後世監司之任。但是時封建之制，行所監者乃諸侯之國，秦漢以來，始立郡縣置守。令地分而官眾，所以監之者尤不可無。一定之制。漢以來雖設刺史州，牧觀察節度，轉運提刑等職。然官無常制治，無定署其流之弊，乃至任分而不一。權重而不掉，雖有監察之名，而無刺舉之實。遂至吏無所懲，而民不受惠也，亦有之矣。國初循勝國之制，設行中書省，既而罷之分天下為十三布政司，司設布政參政參議各二員。皆分左右以總一方，承流宣化之任。又設都指揮使司，以掌軍政。按察司以司憲度參峙，並立謂之三司治署。既有一定之所官聯，復有一定之制德刑兼舉，文武並用體制相維關絡，相通自罷侯置守之。後治外之制，未有如此之詳。且善者也。又於每年遣御史一員，以巡按其地臨邊，則專命大臣以鎮壓有事。則分遣大臣以巡撫，是以百年以來，官無曠職，民無宿冤。而禍亂不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制，盡善盡美誠。可謂超越百代者矣，然所以振起而維持之者，則又在乎聖子神孫焉。昔人謂天下之本，在於郡縣。郡縣之責，付之監司。而其大綱，總要則又專在朝廷。誠能委任大臣俾之推，擇監司豫於未用之。先廣為詢訪遇有員闕，隨才選任或舉諸班行，或拔自州郡或以職任逓選，或以異等超擢。又於既用之後，責以實效，果有異能。即加旌異顯，有實蹟不次明揚，而不肖庸懦貪鄙之徒。不顧其一家之哭，如此則十三道之藩。臬數十員之正，佐皆得其人，而郡縣無不良之吏，田里無不安之民矣。致治之要端，在乎此伏。惟仁聖加之意焉，天下生民不勝大幸。

宋神宗謂文彥博等曰：諸道帥臣轉運使，職任至重。一道慘舒係焉，宜謹擇其人，久於其任漢宣，循名責實，須用此道。彥博對曰：為治之要，無以易此。

臣按神宗謂諸道使臣：職任至重，一道慘舒係焉。臣嘗因是而推之，一道之慘舒係於使臣，則一郡之慘舒係於守佐，一縣之慘舒係於令丞，一鄉之慘舒係於里胥。可知已合鄉而為縣合，縣而為郡合，郡而為道合，諸道而一之，則為天下天下之大。由諸道之積也，道由郡積郡，由縣積而縣。又由一鄉之積也。天下之大譬則人之一身焉，一身之中外有四肢，百體內有五臟六腑。其氣息之相，通血脈之周流，無一時之可息，無一處之可滯。一時或息一處或滯，則疾病生而瘡痏成矣。病之所以致死者，不必出自臟腑之中，肢體之上，一瘍生於指爪之間，僅如黍米亦或可以致命。知命君子不可以不之謹也。是故善治天下者，恆以其身視天下，無尺寸之膚不愛，則無尺寸之膚不養身一處乎。宮庭氈廈之上，而心常存乎。郡縣閭里之中，端居高拱之時，瞑目注想之際，海宇之大，百萬之眾係乎。吾之一身一人之身，不出戶庭之外，何以周知而遍及之哉。致賴內外之群，臣內焉者為吾舉綱而挈領外焉，者為吾承流，而宣化焉耳。朝著之間，百官之眾，可以目擊而聲呼也。若夫四方八表之遠，吾目不及見也，吾耳不及聞也，吾身不能親行而躬閱之也。所以代吾施政教，以安之者有監司焉。監司之下有郡守也，郡守之下有縣令也，縣令之下有里胥也。地域有廣狹人民，有眾寡政事，有繁簡職任，有崇卑其為長民之任而為吾教養斯。民有功於我者，則一而已。孟子有言得乎。丘民而為天子，天子之所以得乎。丘民者政賴乎，此四等人耳人主，欲安其大寶之位。以凝上天之命，固祖宗之業，全其身於安榮之地。以為子孫千萬年之計者，烏可不以安民為先，務而欲安民者，烏可不擇長民之人哉。