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三政策(代伯王父作○壬戌七月日)

　王若曰。國之大政。厥目有三。曰田賦也。曰軍籍也。曰還穀也。三政之設。初豈非經國理民之大柄歟。唐虞三代。尙矣勿論。中國歷朝䂓矱頓異。今當剝膚之憂。奚暇遠引博援。支離其說乎。本朝開國近五百年。凡所䂓畫。无非良法美制。以言乎田賦。則改量之限。其歲二十。土年之分。其等六九。改量不擧。分等無別。自何時而然歟。以言乎軍籍。則五衛之制廢而三營設。上番之䂓弛而收布施。其沿革得失。可得以明言歟。以言乎還穀。則自羅濟以來已有之。其始未嘗非先王省助之義。西京振貸之政。取耗補用。固出於不得已之政。仍作經費。亦有古制之可援歟。予非欲廣訪曲考。困人於毫墨之間。使爲誇該淹較藝術之意也。不詳悉原委。無以設矯救之方。畧擧其大槩而詢之。以予所識。先爲披露。國初三政。本是爲國爲民而設。田不收賦。軍不衛邦。穀不議賑。而能成國者未之有也。國不成國。民將疇依。然則三政不理。其責在於君國子民之

地。法久弊生。從古已然。而今日三政。可謂㢢到極處矣。豪勢兼幷而經界紊矣。狡黠逃竄而尺籍虛矣。奸猾舞弄而糴法壞矣。民不堪命。國將隨傾。猶復伈泄。不思矯革。豈窮則變。變則通之義也。予欲從頭釐革。不患無其說。經界紊則將改量而均齊之矣。尺籍虗則將査括而塡充之矣。糴法壞則將蠲蕩而寬紓之矣。救正之道。不外於是矣。第言此擧。左右掣礙。做說矛盾。苟欲改量。先務得人。次又辦財。人材已不逮古。而財力從何辦多。苟欲査丁。宜刷冒稱幼學。又罷投托之閒丁。括簽之際。易致混淆。苟欲蠲還。漢家之常平。隋氏之義倉。皆爲良䂓。取耗穀作經費。非今斯今。此予匪頒好用宮室宴樂之費。卽是京司各營日支月給之需。蠲之固快。又將何取而以給其代歟。旣不能罷。又不能救。其束手而坐。恝視民國之胥阽於危歟。嗚呼。予以寡德。承　祖宗遺大投艱之緖。忍見　祖宗赤子日趍溝壑。中夜繞壁。錦玉何安。民存然後國可存。國存然後家可存。今日廷臣念之及此。豈不惕然興感。汪然流涕者乎。子大夫子諸生必有素講于心。救㢢之方。其無隱悉陳于策。予將親覽焉。

臣聞爲天下國家。有本有末。本者人主一心之謂也。末者政法庶事之謂也。有其心而治其法者。雖在積㢢痼瘼之餘。其所以傾否回泰者。若春噓而物茁。千頭萬緖。自有天然之序而不可亂也。無其心而務其法者。雖架漏牽補。苟延時日。而如無根之木。聚沙而植之。拄東則西傾。撑西則東倚。終於頹仆而已矣。故孟子當戰國之時。目見生民之日就塗炭。而以汲汲救援之心。千里而見齊王。其於政令擧措之間。可言者宜非一端。而顧乃以尋常易牛一事。提起齊王戚戚之心。以爲擧此而加之則保民而王。如運掌之易也。當時君臣上下。孰不以其言爲迂遠事情。而孟子猶斷斷自信。以爲雖聖人復起。不易吾言者。誠以天下之事。未有不先立其本而能救其末者也。今我　主上殿下。特念今日生民之困。思革三政積久之㢢。旣令廷臣設廳會議。又親策縉紳章甫於　殿庭。仍又頒策于郡縣坊曲。無大無小。使各陳對。而詢咨之間。辭旨懇惻。有可以感泣人者。有可以鼓舞人者。而卒乃有忍見　祖宗赤子日就溝壑之語。伏讀而環聽之。擧欣欣有少須臾無死之心。以爲三政之修擧。庶將及見於今日。而獨小臣之所以喜而不寐。氣湧

如山者。別有在焉。夫三政之修擧。固是救民之急務。而猶屬政法之末。則智謀之士尙能言之。幹局之吏尙能辦之。而至若人主心上不忍赤子之一念。此古昔哲辟之所未必盡有者。而今乃得之於吾君。則宗社之幸。生民之福。孰有大於此者乎。夫以不忍牛之心。推不忍人之心。猶有彼此反隅之難。今直以不忍人之心。行不忍人之心。則其機只在擴充不擴充之間而已。若　殿下此心出於一時有爲而發。而不思所以擴充其端。則誠無可言。如其不然而有火然泉達之勢。則何憂乎㢢政之不可擧。何患乎生民之不可救也。矧今洞闢四門。恢廓言路。將伯求助之意。靡不用極。則中外上下之間。凡懷握瑾瑜。寤寐慨歎者。孰敢不傾囷倒廩。羅列畢陳於旒纊之下哉。如臣愚劣。固不足有無於其間。而顧久伏畎畝。習見民事之急。而灼知㢢瘼之源。至若爲政本末之體。善端擴充之要。則又有非人人所共知者。故過不自料。輒玆罄竭。伏願　聖明勿以人廢言。而試求諸道焉。臣伏讀聖策。曰有國之大政。厥目有三。(止)擧其大槩而詢之。臣竊謂古者田有正貢。所以均公私也。民有保伍。所以備緩急也。穀有糶糴。所以御匈荒也。是皆先王不

忍人之政也。有其心則其政擧。無其心則政隨而廢。何可以當初制法之良美。而遂恃其永久而無㢢也。又何可以末後生㢢之已甚。而不思所以挽回之方也。請先以　國朝沿革陳之。以副　下詢之意焉。試論田賦之制。則　國朝創業之初。懲麗末公田之㢢。遂降爲私田。以定一代之制。而顧其爲法未及備擧。至我　世宗朝。典章法度萬目畢張然後。尺量之法始有成䂓。而又慮夫橫民猾吏之或慢其經界。則乃有二十年一改量之法。其爲後防患之意。可謂至矣。然改量之法。元是難於數行。何也。盖設國之初。吏必得人。上下相安。故吏苟執尺而臨之。則民之信之。若父母之於諸子。析箸而均恩。無復疑慮之端。故改量之法。未覺其有難便也。世級稍降。吏民相疑。圭梯弧矢之法。吏雖知之。而民却不解。田段長濶。其可易定乎。厚薄升降之分。民雖知之。而吏却不詳。土等高下。其可易定乎。於是乎聚頭爭訟。所在擾擾。畢竟不生奸僞則必致㤪謗。故苟不至萬不得已之境。則與其頻量而有騷擾之端。寧爲仍循而受歲月之弊也。是以自　世宗丁巳始量之年。至　世祖壬午改量之歲。其間爲二十六年。則是不待傳之久遠。而已見其

限之爲稍緩矣。自是歷一百五十年之久。而始行於宣廟甲辰。此在大亂之後而不得不行也。又其後百有餘年。而復行於　英廟朝。其間或行二三道。或行一二郡。隨弊隨行。踈數不均。而未聞有一齊改量之擧矣。盖經界之易慢。從古通患。而其改量之難。至於如此。故先王必於開國分田之初而致謹焉。夏禹氏所謂盡力乎溝洫是也。而周家之畫井。又爲之封爲之植。則其法爲尤密。至於我平壤箕子畫井之地。則又界之以巨石。至今無變易。古聖人爲民慮患之意。於此而可見其一端矣。此量田之沿革也。始量之時。分土六等。上等一尺取稅一把。上等十尺取稅一束。二等三等比次裭减。今考較其實數。則正當三代十一之制。而又年分九等。豊年則增取之。㐫年則寡取之。使之與時推移。而常不失十一之中制也。故三代之後稅法之廉。未有加於本朝矣。但其後改量之法。不能以時修擧。則土等之紊錯。固其勢也。年賦之等。雖不係此。而其逐年斟酌之難。亦猶改量之不易。故宣廟以後大同之法。南米北布。皆有定數。其以錢納者。獨有上下。而其上下之法。視民間市直爲準。故豊年則减之。㐫年反增之。與分年九等之本意。政相反

矣。惟灾减一法。乃爲救此而設之。特其實效未易下究耳。此土等年等之沿革也。至論軍籍。則我　太祖朝。始置義興三軍府。　太宗朝。改置五衛。　世祖朝。又改號爲都總府。此三朝設置則名雖殊。而制則一也。至　宣廟朝。用　中朝人戚繼光浙兵之法。設置都監。募鍊丁壯。以爲御倭之備。此訓鍊都監之所由設也。其後　仁廟甲子。設御營廳。　肅廟壬戌。置禁衛營。三營幷設而五衛之制遂廢焉。夫營司之沿革分合。在古已然。初非得失之所係。但五衛之制。上自五部四統。下至隊正伍長。大以統小。小以承大。條理備具。而其連陣獨陣等九種陣法。大爲將家之所標準。而今也廢而不講。此經略之士所深惜者也。此五衛三營之沿革也。高麗之末。嘗有戶布之征。至我　太宗朝。特命曰。戶布雖曰軍需。而無故取民。非法也。悉罷之。其鄕兵則只令輪次上番而已。至　孝廟朝。相臣李浣始復禀行軍保收布之法。嗚呼。是時　孝廟有忍痛含冤枕戈甞膽之志。思與一二將相。密勿經綸。以伸大義於天下。而顧國家新經大亂。倉廩蕩竭。雖欲募養壯士。而無所於取財。故有此萬萬不得已之擧也。豈以是爲常久無㢢之法而行之耶。所可

恨者。其後金戈之志旣未得遂。則惟此一法宜卽矯革。而乃復因循至今而莫之正也。夫周家力役之征。歲不過三日。無事於役民然後以布代征。而其取之也甚薄。故民不受㢢也。至於唐之庸布。宋之口賦。則全廢力役。厚取其布。以肥國廩。此乃一時權術之政。而非萬世之法程也。且夫兵之不可內外偏養者。觀於周家鄕遂都鄙之制而可知矣。內虛而外實。則其弊固至於強叛日起。而主勢孤弱。唐末藩鎭之㢢是也。內實而外虗。則其㢢亦至於外寇突入。直抵圻甸。而四無蜉蟻勤王之援。此宋末靖康之禍是也。今也歲取外兵之布。以資內兵之食。則是不待一再轉。而鄕兵之疲弊銷鑠。可坐而待也。豈是先王內外交養之意邪。此上番取布之沿革也。至論還穀。則高句麗故國川王始創糶糴之法。每年三月至七月。出官穀貸百姓。以家口有差。至十月還納爲定式。其後麗氏及我朝襲用其法。未之或改。原其法意。則亦有所自來焉。王制曰。國無九年之蓄曰不足。無六年之蓄曰急。無三年之蓄曰國非其國也。故周家之制。四分一年之農。用其三而蓄其一。所謂三年之耕。餘一年之食。九年之耕。餘三年之食者是也。王制旣廢。雜以權

術。魏用平糴之法。漢置常平之倉。利兼公私。頗亦爲便。隋氏立制。始創社倉。則稍有復古之漸。而及唐貞觀初。戴胄議建義倉。其後陸贄又從而廣之。至宋朱文公。開耀鄕社倉之制。其法始縝密。而惜不得通行於天下也。此其華東古今之制。雖有凮土沿革之不同。而同源於先王恤民之遺意。至於取耗一節。臣誠孤陋。不知其昉於何時。今試以名義求之。則耗之爲言减也。積穀倉庫。經歲至春。則自然减得幾分。又藏守不謹。則不能無蟲鼠之减。故十剩其一。以備其欠也。以是而言。則古凡積穀之制。想皆有備耗之術。而至於仍作經費。則恐非當初制法之本意也。在中州典籍。惟朱子社倉。有息耗之法。而此有其由。朱子初立倉時。貸米六百石於常平倉。以爲本子。而數爻欠少。故逐年息耗。十取其二。惟歉年則减之。至十四年然後還本常平。留其餘爲倉本。此豈出於補用之意耶。惟我朝則在　世宗朝。達城修城基。換徐沈地。從其願。减一邑糴耗每石五升。以代論賞。則此時還耗之已屬國用可知也。不知此於國初設法時。始有其䂓耶。抑自麗代而已然耶。是不敢臆對也。此糴法及取耗之沿革也。大抵　國朝自肇設三政以來。至于

今五百年。其間沿革之際。不能無一二事可議。而幸賴我　列聖祖惻怛好生之德。洽于民心。隨事照管。隨時變通。故民得以不困。國得以不㢢。向所謂本立而末治者非邪。是其燦然之迹。必然之效。莫不悉具於歷朝典籍之中。而今姑擧其一二如此。　殿下若有意於紹述。則何不進講其遺編而深究其用心邪。臣伏讀　聖策。曰以予所識。先爲披露。(止)民國之胥阽於危歟。臣謂三政之末㢢。從古已然。而㢢到極處。千瘡百疣而無可下手。則未有如今日之甚也。以言乎田賦。則廢量旣久。經界混淆。有踈荒已久而猶納元帳結者。有土品已降而猶納上等結者。強豪而有無稅之田。孤弱而有無田之稅。年年該吏又從以簸弄之。或隱結濫結。或都結賣結。或移懲或再懲。奸竇百穿。邪逕萬歧。最所寒心者。九等稅法。雖不可追。而荒年灾减。尙有時制。則每値饑饉。大小官司所宜盡心殫力。拯救餓殍。而顧乃伈伈泄泄。爲下吏者憚於勤審。爲上司者靳於厚施。其所减者。不能幾何。而又被中間侵弄。畢竟不能下究者居多。故山峽小民。盡輸一年之農。以納一年之稅。而猶患不給。則又幷賣其田而納之。故閭里之間。雖素稱饒戶。一値不熟。便

至波蕩者。比比有之。是可曰民有父母乎。以言乎軍籍。則當初立法。編伍徵布。大民則無名。故只於小民而取之。考其實數。則不至如唐家庸法歲排二十日。日取三尺布之多。而其爲弊則一也。盖其納之之法。或以布納。或以米納。或以錢納。或逐年排納。或三年幷納。以錢納者爲弊差少。而以米布納者侵漁倍多。排年納者出力差易。而幷年納者營辦尤難。原納之外。又有責納者。曰後錢。曰逃故債。曰代定債。曰改案債。其應納之苦如此。故小民之稍饒稍黠者。千方百計。欺詐䂓免。曰璿派。曰勳裔。曰班族。曰儒任，鄕任。曰陵軍，官隷，驛戶，墓直之類。此全避也。曰　陵園保。曰校院保。曰吏校奴令保。曰驛保契防戶之類。此避重而就輕也。其餘充丁者。卽雇傭丐乞疲癃殘疾顚連而無告者也。一入黃簽。永無脫出之路。虛名疊役。又從而混侵之。旣死旣逃之後。徵之族戚。徵之洞里。景色慘目。愁㤪徹骨。當初制法時。幼不過十五。老不過六十。戶不過一丁之本意。蕩然不可復見矣。爲守令者。將欲査櫛而釐革之。則向之欺詐䂓免者。環視而起訕謗搖撼。使不得有爲。其或任㤪而行之。害必立至。事竟無成。故守令以變更爲大忌。以因循爲妙方。

國而如此。民其堪命乎。且名之有籍。所以備緩急也。今載籍之名。汰僞而存實。則十不能二三。而其所存者。又不過鵠形鶉衣者若干輩而已。是果爲操戈御侮之才乎。設令有其材。在平時培之養之。以施難忘之恩。猶患其臨事而不爲吾用。况結之以徹骨之㤪乎。設令渠有秉彝之未泯者。效死而不去。爲民上者。無事則剝膚椎髓。以取其膏血。有事則驅而納之必死之地。是豈仁人之所忍爲乎。先正臣李珥平生不食牛肉曰。旣食其力。又食其肉。吾不忍也。夫旣殘其生。又迫其死。此仁人君子之所不忍於獸畜者。而顧乃爲民父母而忍之於斯民耶。　殿下試思之。是可忍耶。其不可忍耶。以言乎還穀。則當初立法時。以穀貸民。輕耗還俸。驟而觀之。宜無厲民之端。而行之旣久。邪逕日開。盖還穀之簿。穀名太多。曰大米小米。曰大豆小豆。曰大麥小麥。曰租曰稷。曰䅯米，木米，耳麥。名目散碎。斗數參差。分派之際。常致奸吏之翻弄。此一也。會案所在。衙門甚衆。各衙門之穀。互換增减。令人眩惑。而甚至寅緣添出無名之穀。以爲營私之計。此二也。還穀之存本用耗。舊例然也。今或耗外加作。或留耗不作。以致增處歲增。减處歲减。糴政因而壞

亂。此三也。還穀之半留半分。亦舊例也。今營邑利其耗。或加分或盡分。惟意所欲。而民力不堪。此四也。管庫之吏。每於封庫之後。乘夜換弄。及其發給。則向之精實者今變爲空殼。歸而簸揚。則一石之內。僅可入用者。或四三斗。或一二斗。甚則全然爲帚頭之物。而官不曾照察。故民亦以爲常例。此五也。方伯帥臣。每於穀貴之秋。從時價斂錢。及到明春。一石米價。只分三緡。而守令又减數以分之。名曰立本。終乃徵穀一石。此非賊民而何哉。此猶可說也。甚則乾沒全數。只存虗簿。而後至者不惟不敢發告。又從而襲其謬。通計八路。不然者反少。此六也。有此六弊而民艱於應給。故其稍有路逕者。皆思逃免。或請囑而戶免之。或行賂而洞免之。戶免者移害於隣戶。洞免者嫁禍於他洞。故其僻巷荒村。至殘無依之戶。偏受其困。𧌘負愈重而蝸涎旋竭。勢將轉于溝壑而後已。是亦不忍也已矣。夫三政之㢢。至此而極矣。三政如此。則他法之㢢。其可勝言耶。此而不朝夕更張。則臣不知國勢之稅駕於何地也。昔宋名臣李沆爲宰相。日取四方水旱盜賊奏之。時同列以爲此細事。不足煩帝聽。沆曰。人主少年。當使知四方艱難。不然血氣方剛。不留

意聲色犬馬。則土木甲兵祠禱之事作矣。今臣之所以逐一指摘。纚纚而不知止者。雖若碎細。不足以煩匀聽。然其苦心至誠。則竊恐其或有助於　聖上識民艱不忘危之意也。臣里中有自海西來者一戶。其徒四五人。皆勤幹無遊手者。與之語。又忠信可仗。因使之前而問其所以來之意。則渠輒哽塞不能成聲曰。吾之在吾土也。有良田美屋。有肥牛大釜。勤力其中。上足以守丘壠。下足以保妻孥。挽近以來。公斂侵重。莫堪應供。同里居者。凡八十戶。年前流離者。爲十餘戶。夫八十戶之所分納而不足者。今乃排徵於七十戶之民。其可堪乎。其明年流離者。又二十戶。夫加排以十戶之納。猶恐不堪。况益之以二十戶之納乎。於是傴僂襁負者。相續於路。沛然有崩岸之勢。縣官乃下令曰。民之繼此而亡者。見捉於路則抵重罪。同里而不告者。與有誅焉。夫官之所以執我者。以其有餘産也。産盡而無以應納。則必死於獄。與其坐守而待死於獄。孰如棄之。因盡棄餘産。乘夜而來。餘産不足惜。所不能忘者。丘壠也親戚也。語未半而淚下。臣歎曰。古之窮民。散而之四方。今之窮民。求爲流離而不可得。是何民生之困。一至於此也。雖然㢢到極處。

合有變通。汝等姑少須臾無死以俟之。遂亦泫然而罷。以是而推之。則今歲南民之蔑性不天。自底大辟者。在渠則固無可言。爲民上者苟求其故。則眞堪墮淚處也。願　殿下勿以得其情爲喜。益發百倍哀矜之念。思所以自反焉。夫古亦斯民。今亦斯民。而古之爲民者。爲其上而死於事。今之爲民者。畔其上而死於刑何也。此公法之弊。有以迫之也。古亦斯法。今亦斯法。而古之爲法者。所以養民。今之爲法者。反以戕民何也。此人心之弊。有以壞之也。至論人心之弊。則又有上下本末之序焉。孟子所謂作於其心。害於其政。發於其政。害於其事。朱文公所謂欲論南康軍。政須先論陛下一心者此也。然則今日救弊之方。孰有過於董子所謂正君心以正朝廷。正朝廷以正百官。正百官以正萬民者耶。此臣之所以斷斷以　聖策中不忍赤子四字。爲我東方　宗社生靈之福也。　殿下苟有此心而自強不息。毋或有自懈。則朝廷之上。紀綱自立。公道自行矣。紀綱立而公道行。則百官之不得其人。庶務之不得其治。非所憂也。雖然只論救㢢之本。而不論救㢢之法。則是亦所謂無用之體而其不濟實事一也。其可乎。迺拜手稽首而進策曰。

臣聞醫國之痼瘼。如醫人之久病。久病之餘。眞元凘陷而客邪充盈。欲大補則元氣不能承當而反生他症。欲急攻則邪氣未易制伏而徒肆其毒。故必攻補雙行然後。回陽可期也。故今日三政釐革之方。其要亦在乎緩急繰縵之間而已。臣妄嘗於此採摭古制。參酌時宜。而又廣質於所識老鍊吏治者及鄕里解事之人而得其數語。曰田賦則排年改量。而又講定小吏之料。以防後㢢。軍布則排洞均徵。而又別制養兵之法。以備實用。還穀則塡充虛簿。而又降付里社之倉。以便民情。所謂田賦之必排年改量者。今田賦之弊。雖曰大同之患。而其中猶有淺深之分。據臣所覩聞。則三南爲最急。北關一境則稍可堪耐。其餘諸道有甚有不甚。今若一齊改量。則非但爲役巨創。凡百苟簡。亦恐久廢之餘。法例未熟。或至顚錯而不可悔也。宜令道臣各詢于所管州縣。分揀其甚不甚。爲三等。今年行得幾郡。明年行得幾郡。又明年遂盡一國。則前法之利病。因革於後年。前吏之殿最。懲創於後人。頭緖稍定而事力自紓矣。夫大同之爲法。其條例甚簡。而猶且逐旋施行。歷五朝而後。始克遍行。今此改量。雖不過舊例之修擧。而其煩亂則殆有甚焉。

何望其一朝而訖功也。至若量田之術。則抑有一說。我東田制。本自未善。田之合於直方圭梯等形者。百無一二。敗瓢破葉。蛇盤鴟張。種種奇恠之形。彌山蔽野。執算臨之。茫無下手處。雖善算者。每多錯誤。雖筭之無差。愚民不知筭法。擧皆瞠然相視。疑或滿腹。此小吏容奸之藪。而愚民興㤪之根也。今宜以細繩或小索。結網開方。每方各長五尺廣二尺。或開三四五六方。或開七八九十方。擧而張之於田之四隅。而指數其幾方。其邊幅之或餘或不足者。絶長補短。自有料量。小田則一擧而可量。大田則再擧或三擧而可量。假如上等一方。當納一束。上等十方。當納一負。二等三等。依法裭减之。如此則監色無所容手。媍孺皆知當然矣。且以遲速言之。與其布算乘除。聚民鬨聒而銷了多少時刻。寧爲張網指數。比次移量之。爲沛然無礙也。但自筭學家視之。則雖若不雅。而苟補實事。何傷不雅。近故淸風府使臣權用正。老鍊吏也。甞以此法累試於其所莅之邦。而皆得明驗。臣嘗親受其指訣。故輒以爲獻。請以其術試少行之於一二郡。若其可行則宜行一國。如有不便則何妨其中徹也。至於土等高下。則以今物淸。誠難得平。然此則別無

奇筭巧法。只在任事之人。詳審以察之。公平以斷之而已。吏苟公平。則民雖至愚。亦有恒性。豈敢苟爲厚誣哉。大抵吏之於民。尊卑不等。智愚相懸。故苟一相交。則常患民見欺於官。而不患官見欺於民。願　殿下下令設施之初。以損上益下四字。爲一大眼目。使大小吏民。曉然皆知此心。則庶幾自底均平矣。夫量田之術旣如彼。分等之要又如此。則其所需之人材。未必皆才藝智謀之士。只得忠信公直之人足矣。忠信公直之人。當此俗靡敎弛之餘。宜若不可以多得。然臣聞才不借於異代。而患在不能導率。今在上之人。苟能以身倡之。則十室之邑。必有忠信况一國之大。億兆之衆。豈患無其人耶。且賞罰者國之大柄也。有功者必賞。有罪者必罰。守之如金石。信之如四時。不令有一毫私意參錯於其間。則向日至奸至黠而爲民蟣蝨者。亦且革面從化而樂爲之用矣。况素有公心而遭遇興起焉者。尤當如何也。以是而言。則人材之不能逮古。非所憂也。至論出財之方。則竊觀近日列邑守令。不堪其田弊而改量境內者。其取財之方。有上下兩策。而下策之中。又有優劣之分。盖畫用公財。或自辦其費。不煩民斂者。此上策也。如不能然。

則勢須結斂而先以他財入用然後。筭其會總。排斂結民。此下策之稍優者也。又不能然。則必須先斂而費之多少。不可預料。少斂則慮有不贍。故必多斂之。而民未見效。先受其困。常不勝其騷擾。及至量畢之後。雖以餘財還之結民。而每爲中間消融。民不得受。雖或受之。尙不足以償其㤪。此下策之尤劣者也。今自朝廷之上。將行恤民之政。而有此詢問之擧。則臣不敢以第二等事爲對也。但其某庫某倉。劃出某樣財本。則此有司之任。而非外臣之所知也。改量旣擧。則其貢賦之法。又須有詳定。盖今米布之貢。皆有恒數。其以錢納處。宜亦準米布。定爲恒式。以絶奸萌。若値荒㐫。則自廟堂隨各道所報年形分數。議定灾减節目。以米納處。米减幾斗。以布納處。布减幾尺。以錢納處。錢减幾文。要令一道均蒙實惠。如此則庶得當初分年之本意矣。貢賦旣定。則又須嚴立條禁。示以象形。上而貪官汙吏。或濫其稅䂓。下而豪戶勢家。或慢其土疆。有一於是。則勘以重律。斷不饒貸然後。始可以少延時日。不然則向所云云。都貽紛擾而竟歸文具矣。然守令與民戶。皆有恒祿恒産。故猶可厲之以廉隅。督之以刑法。至於小吏。則在國制。本無定料。

其可責之一例耶。此吏料之議所由起也。盖今之小吏。卽周之府史胥徒。而孟子所謂庶人在官者是也。古者凡制祿之法。皆自下而上。府史胥徒。其祿足以當庶人百畒之耕。三士大夫及卿與君之祿。皆準此而倍之。故其高下等殺。各適其當。燦然如天成者然。今內外上下之間。穀祿不均。厚薄𠑘錯者。以其無取準之地也。夫小吏於官民之交。爲任最要。而其祿無恒。故或染指於公納。或藉手於民徵。不但於田賦爲然。實三政之通患也。故欲論三政而不此之議者。非識要之論也。今宜令各道各縣。先就吏案。汰去冗雜。定爲實額。又講定恒料。使足以代其耕然後。始可率之以法也。又其所謂面任洞長。亦宜稍貸民柄。如田稅還穀之類。使自收納。其餘瑣細訟端。不足以煩官聽者。亦令聽斷。則綱紀相承。凮俗自厚。吏民罕接。百弊自息。此周家閭胥比長之遺意也。我國舊亦粗有此法。近日畿湖之間。大民豪橫。賤視鄕任。故其法不能行。惟西北兩境。則尙有此俗。須自朝廷之上。大加管攝然後。始可以通行於一國矣。所謂軍布之必排洞均徵者。廢番收布。雖非舊䂓。而行之旣久。卒難中罷。則又必均排而薄徵之然後。窮民之憔悴者。少可以

寬紓。而閑丁之逃竄者。復可以搜募矣。今之論均布者。其法大槩有三。曰結布。曰戶布。曰洞布。而三法之中。洞布最可行何也。結布之法。隨結多少。布有定數。驟看則誠均布之妙方。然先王之政。有田者有粟米之征。而取之於秋。有家者有絲縷之征。而取之於夏。有身者有力役之征。而取之於冬。此三者之征。實古今之通義也。如唐初租庸調之法。亦其遺意也。今不討役於有身者。而一切移徵於有田者。則勤幹廣田之家。以一身而代百夫之征。閑散輟家之戶。將終歲而無一日之役。在彼則無名。在此則無義。兩皆不得其平也。唐天寶之後。版圖波蕩。賦法壞亂。掃去庸調之䂓。創立兩稅之制。專以資産爲實。而不以丁身爲本。故其時陸贄奏議。悉陳其㢢曰。務輕費而樂遷徙者。恒脫於徭稅。敦本實而樹居産者。每困於徵求。是乃誘之爲奸。敺之使避。力用不得不弛。風俗不得不訛也。此宜可戒而不可法也。至於戶布之法。則比結布差勝。但一例排定。則朝士儒生。混徵役布。於名無當。欲稍存揀別。則其欺詐䂓免之習。亦猶夫今日査丁之難也。此其所以不可行也。故臣則以爲均布之法。未必別生新䂓。只得排洞均徵。使自調停而已也。

盖當初充丁時。隨其人品高下而定其役名。隨其役任輕重而定其布額。故徵納之數。參差不等。如所謂騎兵步兵牙兵奉足之類是也。今旣以役保。只作出布之料。而募兵需用。自當別有理會。則其徵錢之數。宜通同而均平之。不當如是參差也。須先自縣邑筭計每年入錢都數及境內役戶都數。相對商定得每戶所排之數。因以均配于各洞各里。隨其役戶多少而立定恒數。令洞長，里任自爲排納。而每十年一次準考戶數之增减而推移均配。則庶不至如今日之擾擾矣。夫今日充役脫役。在於官吏之手。故逃役者無所取謗。而冤役者無所歸咎。若於一洞之內而使自均排。則豈容東隣有虛名疊役。而西隣有閒丁漏戶乎。此洞布之所以稍可行也。但其排洞之際。一切投托䂓避之類。悉宜査括。而惟於　陵園保，校院保。凡所係重大處。自廟堂合有照管。若其當初制用。元有欠縮。則自當區劃他財。以充其數。若元無欠縮。而无名取民。則是不得不停罷也。至如士大夫家墳墓所在。則許令立田。或立契於本里。以助役錢原納之數。而其付財吏廳增减原數。則宜嚴加禁斷也。夫旣行洞布之法。則點兵一節。又必別有䂓模。而點兵與

徵布。元自不同。周家力役之征。二十五家出二十五家之布。而其出兵之數。則八百家僅出甲士三人，步卒七十二人。故宋朝保甲之法。鄕民二丁取兵一額。而當時司馬光猶以爲太多焉。夫兵非其材。則無補實用而徒費犒餽。故凡選兵之法。不必貪多。只貴精銳。且况臨事用兵之時。亦須半出半留。以治農務。則何必悉數充額然後爲可耶。今宜令郡縣削去舊案。新選丁壯。以充實額。各以其里團結隊伍。使有統紀。大邑則不過二三十哨。小邑則雖六七哨。不爲少也。但三代之時。井田行焉。民有恒産。無事則民服其田。吏治其賦。有事則以民爲兵。以吏爲將。故兵不待別養。而養在其中矣。井田旣廢。則惟限民占田一法。猶可以爲制産之良䂓。而今也田爲私物。強豪兼幷。人君不得以與奪。則雖欲養之。其可得歟。此有識者之所寒心也。然旣不可以養其軀體。則猶有可以固結其心者。今於役布原納之數。减出幾分。或別有措置。以爲郡縣勸武之需。每歲二月十月。一次點閱。令各里隊長領其所屬。以奉約束。而必優施犒餽。足以償其往來應副之勞。使民有樂赴之心然後。乃敎之以砲射旗鼓之法。習之以坐作進退之節。或試其藝。或

試其力。其拔萃者。或寵之以軍爵。其次則或賞之以錢布。其每下者。又有罰以恥之。而罰不必太重。只令供役一日於優等之人。則庶足以爲恥於鄕里矣。又其原額之外。若或有大民之能通武經及別有技藝者。亦令薦之於朝。以爲需用之材。則民自興勇而漸次入彀矣。夫然後又從而申之以忠君死長之義。使各有捐軀向前之心。則此天下之精兵也。夫何外寇之可畏哉。我國素強。固聞於天下。粤在羅濟之際。隋煬帝自將精兵百三十萬。分九道而來。卒乃敗還。其後唐太宗動天下之兵。至遼東攻安市城六旬不下。竟亦班師。逮至麗代。南接耽羅日本。北界契丹女眞。歲興師旅。多則數十萬。少不下五六萬。當時朝廷隨機應變。若無事者然。惟我　本朝則不然。壬丙之役。敵兵長驅大進。突逼王畿。如入無人之地。國之不亡。亦天幸耳。至如甲子戊申辛未之變。　朝野震駭。士民奔逬。彼區區小醜。猶不能卽誅。淹延時月。方始獲捷。瘡痍呻吟。久而不息。夫我國土地之闢。未有廣於本朝。其人民之蕃。亦不讓於古昔。而其前後強弱之分。如是相懸何哉。此只在養與不養而已矣。先正臣李珥當　宣廟初載。有都下養兵十萬之論。盖慮

壬辰之變而爲先事之謀也。其後　孝廟朝。宋文正時烈進修攘之策曰。君臣上下勵精圖治。視吾力之強弱。量彼勢之盛衰。則縱不能掃淸中原。猶或有閉關絶約之便矣。此二說者。竟皆不能行。則今其條劃。雖不可見。而試以事形推之。其非苟爲無實之大言則誠曉然矣。今中土瓦裂。干戈搶攘。海寇蹈浪。迹無不遍。　國家治安不可恃。事變不可測。桑土陰雨之備。烏可緩也。有備而無事。則固　宗社之福。若有事而無備。則顧當奈何。言之及此。不覺凜然而寒心也。所謂還穀之必塡充虗簿者。今還穀之政。下則以空殼欺小民。上則以虗簿欺君上。其虧損國體。莫甚於此。孔子論食與信之輕重曰。自古皆有死。民無信不立。以此推之。則今日公私空匱之患。雖曰汲汲。而其比無信不立之憂。則反爲細故矣。議者曰。空殼不足以濟民飢。虛簿不足以補國用。則與其徒滋欺瞞之習。不若悉罷之爲愈。此則有不然者。夫法之生弊。行法者之失。非法之咎也。豈可因其弊而遂罷之哉。苟反其㢢而善行之。則今日活民之政。莫急於還穀。何也。今農民每歲春夏之交。農糧絶乏。則必稱貸求穀於富商大賈。而富商大賈總攬穀柄。觀瞻雨暘。必待

年形旣判之後而出之。故農之失時。已無可及。而價之高翔。又至倍蓰。此農民之所深病。而荒年則尤甚焉。惟還穀則春貸秋償。皆有定期。論其斗數則雖有十一之增。而揆以時直則反有十一之利。疾足者不敢專。無勢者未嘗漏。然則還政之於農民。其可已乎。又况軍國緩急之需。其僅存名目者。只有此而已。今不思所以塡充。而乃反罷之乎。顧今財竭之日。塡充虛還。誠難辦力。然自古帝王做非常之業者。必有非常之擧。今　殿下承　祖宗艱大之緖。將救斯民於溝壑之中。是何等非常之業。而乃欲以平常穩便之術行之耶。內帑可捐也。貢價可减也。大小諸司不急之務。可一切停罷也。道使守臣。可使出力助備也。京外富民。可使納財而授賞爵也。精誠所到。百事可做。豈以數千里疆域。而患無辦此之力哉。夫還穀之欠縮者旣充。則斯可以行社倉之制矣。宜先自廟堂。執其實數會總。審考郡邑之大小。改派穀數之多少。又自郡邑。均派各洞各里。要令三百戶或二百戶。立一社倉。擇定掌任。每年耗穀應奉之外。出納藏守。一從便宜。惟於封庫之後。郡官或鄕任。一次巡視而已。則此乃公私兩便之術也。或有難之者曰。人心叵測。

吏民一般。則社倉之末弊。亦安知不如今日也。此固似矣。然穀之在公倉也。上下相懸。故民雖見瞞而不敢如何矣。若降付里倉。合謀共利。則設令一二人有叵測之心。衆議所在。誰肯容之哉。今鄕里之人。鳩財立契。以爲營私之計。其律令約束。猶斬斬如軍中。况以公物爲資本哉。且法莫善於三王。而不能無㢢。故貢法之弊也。而以助法救之。助法之㢢也。而以徹法救之。然則天下豈有無弊之法哉。只在人修擧之而已矣。今公倉有㢢。故降付社倉。若社倉有弊。則又將有救弊之術。豈可豫慮後日之復然。而不思今日之更張乎。盖今日三政救弊之方。擧其大槩。不過如此。而要其歸趣。則一則曰損上益下。二則曰損上益下。臣固知今日國廩有限。經費無竆。纔損一分則便致顯欠。而猶嘐嘐以是言進之者。亦有其說。書曰。民惟邦本。本固邦寧。有子曰。百姓足。君誰與不足。百姓不足。君誰與足。然則今日經費固無窮。而其當務之急。孰有先於活民固本之經費乎。且凡理財之道。量入以爲出則常有餘裕。量出以爲入則常患不足。第見今日公私之用。果由前之說乎。抑由後之說乎。家不過百金之産而濫千金之用。官不過千鍾之俸而輕

萬鍾之費。及其不贍。則犯義犯分。交相征利。而猶朝夕遑遑。有汲漏甕沃焦釜之勢。以是而言則國家經費之難繼。非財之不足也。乃用之無節也。臣又有一說焉。財之在天下也。猶血脉之在身。其來也必有所從。其去也必有所由。所從所由。或非其道。則隨其所在而病必生焉。故先王制賦。物無不備。一茅一石。皆有正貢。所以防後漸也。惟　殿下日用動靜之間。反躳循省。吾所進之羞。吾所服之衣。吾所用之物。其所從來者。果皆可繼之路耶。不可繼之路耶。若其不可繼者。則其所係雖若纖細。而其害則必歸於生民。是宜一切停罷也。盖不但帝王洞察下情之體自當若是。抑亦爲今日矯革侈凮之一大本源也。願勿以臣言爲迂而試少察納焉。臣伏讀　聖策。曰嗚呼。予以寡德。(止)予將親覽焉。臣三復隕越。未甞不繼之以淚也。臣伏見　丹綸降布之日。朝野騰踴。秉執忠直之人。有增氣勇往之志。懷抱經濟之士。有索性展舖之願。下至蓽門繩樞樵叟牧老。亦思以一言效其忠焉。臣不圖王言之一出。而其功化之所及。已如是也。盖天地以生物爲心。故凡爲物於天地之間而受其心以生者。莫不有惻怛慈愛之德。雖其氣質拘之於有

生之初。物欲蔽之於旣生之後。而其本心之正則有未嘗泯者。如水寒火熱之不可易。故在上之人。苟以是心先倡之。則彼在下而興起焉者。有雷動風隨之勢。此天地間感應之常理也。然則其所以先倡之者。豈可不益加自勵。接續暢達。以無負斯民今日之望耶。朱文公曰。天下之紀綱。不能以自立。必人主之心術。公平正大。無偏黨反側之私然後。紀綱有所係而立。君心不能以自立。必親賢臣遠小人。講明義理之歸。閉塞私邪之路然後。可得而正。又曰。古先聖王所以立師傅之官。設賓友之位。置諫諍之職。凡以先後從臾。左右維持。惟恐此心頃刻之間。或失其正而已。是皆所謂建天地質鬼神之定論。而爲萬世人主之法程也。伏願　殿下以今日三政之務。姑且托付於一二大臣。以責其成效。一邊延訪宿德。廣置賓僚。日開講筵。討論經訓。汲汲以開發善端。涵養氣質。爲急先之務。則其所以興動一世者。又不但今日之比而已也。大抵人主一日之間。接賢士大夫之時多。而接䆠官官妾之時少。對經訓史冊之時多。而對聲色玩好之時少。做恭敬兢惕之時多。而做宴妥逸豫之時少。則善端不期長而自長。氣質不期養而自養矣。臣

草茅疎賤。不識事宜。獨以所學。妄論大計。不勝戰慄屛營之至。臣謹對。